来源：中国经营报

　　本报记者 石健 北京报道

　　进入春季，城市更新、片区开放等项目相继在多地上马开工。《中国经营报》记者注意到，综合打包项目成为不少典型性片区开发中运营的新模式。

　　什么是综合打包项目？一位参与该类项目的行业人士告诉记者，“综合打包项目即将公益性项目和经营性项目进行综合打包，充分利用政策红利和资源配置，实现城投公司经营性收益。但是，也要注意城投在开展综合打包模式中的项目选择，是否符合综合打包的政策要求，是否符合当地的经营环境。如果综合打包项目能够顺利落地，一方面可以实现城投公司业务增长，另一方面还可以倒逼城投投融资市场化。”

　　“综合打包项目”渐流行

　　一位城投公司负责人告诉记者，综合打包项目主要适用于典型性片区开发，因为在典型性片区开发中，会有中央或者地方的政策支持，比如财政资金、土地政策、金融配套支持等，如果单凭经营性项目或者公益性项目并不能够使得政策红利最大化，但是通过综合项目打包，可以让项目更好落地。

　　综合打包项目究竟应该可以应用到哪些具体项目之中？对此，有业内人士告诉记者，“一般综合打包项目针对的是典型性片区开发，即EOD模式、城市更新、特色小镇开发等。”

　　而记者通过采访发现，眼下，使用综合打包项目较多的则是EOD模式。

　　山东一位城投公司负责人告诉记者，“所谓EOD模式就是打造绿色生态办公区，即以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，推动公益性强、收益差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业项目有效融合一体化实施，组合开发，从而实现关联产业反哺生态环境治理，既提升生态环境质量又促进项目建设和产业发展，将生态环境治理带来的经济价值内部化。”

　　对于如何进行项目打包，该负责人进一步介绍说，“EOD模式最大优势在于支持项目总体进行打包开发，打包范围非常广，可以包括已建、在建或未建项目、公益、准公益性或经营性项目，又或者一、二、三产项目，都可以进行总体打包，拼盘开发。其次是多元资金拼盘。从资金渠道来看，PPP、社会资本、中央预算内补助等均可用于EOD项目开发。更值得关注的是，不足部分还可以由政策性银行解决。最后是助力片区开发。推动由传统的‘平台融资+土地财政’模式转向‘EOD+片区开发’模式，筹划得当可形成内循环，规避政府信用背书和还款承诺。”

　　不过，亦有业内人士认为，城投若想进军EOD领域继而想综合打包项目，还需要考察自身的经营性项目与公益性项目是否具有强产业关联性。“但是这只针对EOD项目，因为EOD毕竟具有较强的专业属性，对于像城市更新、特色小镇开发这类项目，国家明确鼓励项目与周边的土地进行综合开发利用，因为这类属于全产业开发。”

　　虽然眼下不少城投公司正通过试水综合打包项目来实现收益，但是也有不少城投行业人士认为，在实际操作中，实现市场化平衡并非易事。一位行业人士给记者算了一笔账，“比如一项公益性项目需要投资10亿元，在不计算融资成本的情况下，但是10年期收回，那么一年就要有1亿元的经营性利润。需要注意的是，这1亿元并非经营性收入，而是经营性利润，那么实际的经营性收入要大于1亿元，这并不是一件容易的事情。虽然有关方面也在鼓励该做法，但是还需要城投公司进行很好的项目前评估。”

　　“此外，还应该与当地实际相结合。”对于承接哪些项目，该行业人士说，“比如今年来说，文旅项目预计会市场环境而走热，但是也要看当地是否有充沛的旅游资源。如果有资源，那么可以通过综合打包的方式，打造一个新的消费产品和新的经营增长点。但是，如果城市或者只是县域内并没有相应的旅游资源，则要慎重考虑后续收益问题。”

　　在该行业人士看来，眼下进行的综合打包项目应该遵循“宜小不宜大”的原则，“尽量将投资额控制在公司资金可承受的范围之内，以‘做成一个项目是一个项目’为目标，这样才能够实现城投平台高质量发展”。

　　亟待市场化运作

　　记者也注意到，综合打包项目需要投资的资金通常为几亿元到十几亿元，甚至有的项目要在几十亿元。对于如何打通融资渠道，一位正在参与综合打包项目的城投公司业务人员告诉记者，“首先应该考虑配置资金的时限问题，眼下我们正在打包的项目需要将资金配置到10年以上。公益性项目投资收益期限要明显长于其他商业项目。对于片区开发、城市更新、生态环境治理等地方政府项目，投资收益期限在10年至20年之间，甚至更长。从投融资角度来说，一方面需要金融机构给予长达10年以上的贷款，另一方面自然也就需要配以10年以上的项目资本金。”

　　对于资金来源，该工作人员认为，“实际上，综合项目打包也是倒逼城投平台能够走市场化道路，拥抱金融机构。目前，对于综合打包项目一般城投平台采取的方式是‘资本金+项目贷款’。但是，城投一般能够拿出的资本金在20%左右，剩下的大部分资金需要通过金融机构融资。所以，综合打包项目能否融到相应的资金，也与自身的资质和资金状况密切相关，也同时要求城投平台不能再依托政府寻找资金，而是通过市场化融资运作。经营性项目与公益性项目的综合打包方式的基本原理容易理解，但是在项目实施过程中却存在着较大的难度和众多需关注的要点。无论是政府、社会资本还是金融机构，都应对自身参与的项目进行认真、深入的剖析，从合规性、合理性、可融性的多重角度，编制出具有落地性的方案。”

　　不过，有金融机构负责人告诉记者，对于综合打包项目来说，虽然城投公司有意与金融机构进行对接，但也是双向选择的过程。“公益性项目因其性质和类别比较简单，容易被金融机构接受，也就是说融资比较方便。但是对于其中的经营性项目，则需要进行甄别。比如现在市场上比较活跃的经营性项目包括康养文旅、房地产、商业等各种产业。但是经营性项目存在一定的不确定性和不可预期性，一些项目在投入运营后可能不会带来比较稳定持续的收益。对此，这也提示城投公司在进行综合项目打包的过程中，要对自身的项目进行评估和审查，尤其是要与金融机构做好沟通工作。”

　　在上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家罗桂连看来，城投要想综合项目打包，自身也需要用市场化方式和逻辑推进具体项目运作。“城投要想转变为真正的市场竞争性主体，难度是有的。但是，从现在开始，就要作出改变，比如新增公益性项目的投资，需要建立公益性项目实现机制。首先，城市公益性项目的投资计划，要跟城市长期综合财力相匹配，不能过高标准过大规模。其次，新建公益性项目要跟存量资产盘活、公共资源有效利用、城市人口集聚和产业发展更好地匹配。”

　　罗桂连认为，要深度挖掘公益性项目的长期综合财力要素，比如土地出让金、工商企业税收收入、城市功能提升红利等方面。“这样产业发达，才能成批培育上市公司的部分城市，还可以通过产业投资，享受资本市场的红利。”罗桂连提示说，“承担公益性项目投资建设任务，是城投存在的起点。城投们要基于这个起点，构建起可持续的发展模式。”